Hành lang pháp lý kiến tạo ngành công nghiệp năng lượng biển

Chuỗi giá trị vượt ra ngoài phát điện

Trong thời gian qua, việc thảo luận về phát triển điện gió ngoài khơi (ĐGNK) ở Việt Nam chủ yếu tập trung vào các vấn đề như quy mô công suất, cơ chế giá điện, khả năng đấu nối và đầu tư hệ thống truyền tải. Đây là những yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả của dự án điện, nhưng nếu chỉ tiếp cận từ góc độ phát điện sẽ chưa phản ánh đầy đủ vai trò và giá trị của lĩnh vực này trong bối cảnh chuyển dịch năng lượng.

Một dự án ĐGNK không chỉ bao gồm các turbine phát điện ngoài biển. Đằng sau mỗi dự án là một chuỗi hoạt động có mức độ chuyên môn hóa cao, từ khảo sát gió, khảo sát địa chất và địa vật lý biển, thiết kế và chế tạo kết cấu, phát triển cảng dịch vụ, vận chuyển thiết bị siêu trường siêu trọng, thi công lắp đặt, vận hành, bảo dưỡng cho đến tháo dỡ và hoàn nguyên công trình khi kết thúc vòng đời dự án. Mỗi mắt xích đều tạo ra nhu cầu đối với các ngành cơ khí chế tạo, đóng tàu, thiết bị điện, cáp ngầm, dịch vụ hàng hải, logistics và đào tạo nguồn nhân lực kỹ thuật.

Giá trị kinh tế của ĐGNK vì vậy không chỉ được đo bằng sản lượng điện bán lên hệ thống điện quốc gia mà còn nằm ở khả năng hình thành và phát triển toàn bộ chuỗi cung ứng xoay quanh dự án. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, chính chuỗi giá trị này mới là yếu tố quyết định khả năng tạo việc làm, nâng cao năng lực công nghiệp và gia tăng tỷ lệ giá trị được giữ lại trong nền kinh tế.

Bên cạnh đó, sự phát triển của công nghệ cũng đang mở rộng các phương thức sử dụng điện sản xuất từ ĐGNK. Bên cạnh mô hình truyền thống là truyền tải điện vào bờ và hòa lưới điện quốc gia, một phần sản lượng điện trong tương lai có thể được sử dụng tại các trung tâm năng lượng hoặc khu công nghiệp ven biển để điện phân nước, sản xuất hydrogen xanh. Từ hydrogen xanh, có thể tiếp tục sản xuất amoniac xanh, methanol xanh và các nhiên liệu tổng hợp phục vụ công nghiệp, giao thông vận tải hoặc xuất khẩu khi điều kiện thị trường và khuôn khổ pháp lý cho phép. Trong các mô hình này, điện không chỉ là sản phẩm cuối cùng mà còn trở thành đầu vào của một chuỗi giá trị năng lượng có giá trị gia tăng cao hơn.

ĐGNK cũng có thể được tích hợp với các hệ thống lưu trữ năng lượng, trung tâm dữ liệu, sản xuất nhiên liệu sạch cho vận tải biển hoặc các hoạt động thu giữ, vận chuyển và lưu trữ carbon (CCS/CCUS). Đồng thời, một số công trình và hạ tầng dầu khí sau khi kết thúc khai thác có thể được nghiên cứu chuyển đổi công năng để phục vụ các hoạt động năng lượng ngoài khơi, góp phần tận dụng tài sản hiện hữu và giảm chi phí đầu tư xã hội.

Những xu hướng này cho thấy ĐGNK đã vượt ra ngoài phạm vi của một loại hình nguồn điện theo cách hiểu truyền thống. Đây là nền tảng để hình thành một ngành công nghiệp năng lượng biển tích hợp, trong đó điện, nhiên liệu carbon thấp, hạ tầng biển và các dịch vụ kỹ thuật được kết nối trong một hệ sinh thái phát triển thống nhất.

Nếu khuôn khổ pháp lý vẫn chỉ tiếp cận ĐGNK như một loại hình phát điện, nhiều mô hình mới như sản xuất hydrogen ngoài khơi, chuyển đổi điện thành nhiên liệu, sử dụng chung hạ tầng hoặc kết hợp với các dự án lưu trữ carbon sẽ thiếu cơ sở pháp lý rõ ràng để triển khai. Điều này không chỉ hạn chế khả năng đổi mới mô hình kinh doanh mà còn có thể làm giảm sức hấp dẫn của môi trường đầu tư trong bối cảnh nhiều quốc gia đang mở rộng phạm vi phát triển năng lượng ngoài khơi.

Trên thực tế, khó khăn lớn nhất của ĐGNK hiện nay không chỉ nằm ở việc xây dựng cơ chế giá điện phù hợp. Trước khi có thể triển khai dự án, nhà đầu tư còn phải giải quyết đồng thời nhiều vấn đề liên quan đến khảo sát biển, quy hoạch, lựa chọn nhà đầu tư, giao khu vực biển, cấp phép xây dựng, đánh giá tác động môi trường, quốc phòng, an ninh, hàng hải và kết nối hệ thống điện. Đây là những nội dung thuộc phạm vi điều chỉnh của nhiều luật và nhiều cơ quan quản lý khác nhau, đòi hỏi sự phối hợp thống nhất ngay từ giai đoạn chuẩn bị dự án.

Một dự án ĐGNK thường cần nhiều năm khảo sát trước khi đưa ra quyết định đầu tư. Chi phí khảo sát rất lớn, trong khi quyền và nghĩa vụ của đơn vị khảo sát, giá trị pháp lý của dữ liệu khảo sát và mối quan hệ giữa hoạt động khảo sát với quá trình lựa chọn nhà đầu tư vẫn cần được quy định rõ ràng hơn. Nếu doanh nghiệp bỏ vốn thực hiện khảo sát nhưng không có cơ chế minh bạch về việc sử dụng kết quả khảo sát trong các bước tiếp theo của dự án, sẽ khó tạo động lực cho các nhà đầu tư có năng lực tham gia từ giai đoạn đầu.

Việc lựa chọn nhà đầu tư cũng cần được thiết kế phù hợp với đặc thù của ĐGNK. Đây là lĩnh vực đòi hỏi vốn đầu tư rất lớn, công nghệ phức tạp, thời gian chuẩn bị kéo dài và khả năng huy động chuỗi cung ứng quốc tế. Vì vậy, việc áp dụng các quy định chung về lựa chọn nhà đầu tư cần đồng thời bảo đảm nguyên tắc cạnh tranh, minh bạch và phù hợp với đặc thù kỹ thuật của loại hình dự án này.

Bên cạnh đó, cần nghiên cứu cơ chế điều phối thống nhất giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình phát triển dự án. ĐGNK liên quan đồng thời đến quản lý năng lượng, tài nguyên biển, môi trường, xây dựng, giao thông hàng hải, quốc phòng và quy hoạch không gian biển. Nếu các thủ tục được thực hiện rời rạc, thiếu sự phối hợp và không có đầu mối điều phối hiệu quả, thời gian chuẩn bị dự án sẽ kéo dài, chi phí tăng lên và rủi ro đầu tư khó được kiểm soát.

Một dự án ĐGNK cũng có thể chồng lấn hoặc tiếp giáp với khu vực dầu khí, luồng hàng hải, vùng khai thác thủy sản, khu vực quốc phòng, tuyến cáp ngầm hoặc khu bảo tồn biển. Do đó, bên cạnh mục tiêu phát triển năng lượng, khuôn khổ pháp lý cũng cần bảo đảm cơ chế chia sẻ dữ liệu, điều phối sử dụng không gian biển, bảo vệ môi trường và hài hòa lợi ích giữa các ngành kinh tế biển. Chỉ khi giải quyết đồng bộ các vấn đề nền tảng này, ĐGNK mới có thể phát triển theo hướng hiệu quả, bền vững và tạo nền tảng cho một ngành công nghiệp năng lượng biển hiện đại.

Từ một chương luật đến một ngành công nghiệp

Từ tính chất đặc thù và phạm vi phát triển rộng của ĐGNK, việc điều chỉnh lĩnh vực này không nên chỉ tiếp cận như một vấn đề phát triển nguồn điện đơn thuần. Một dự án ĐGNK liên quan đồng thời đến quy hoạch năng lượng, không gian biển, xây dựng công trình ngoài khơi, bảo vệ môi trường, hàng hải, quốc phòng, an ninh và phát triển các ngành công nghiệp hỗ trợ. Vì vậy, yêu cầu đặt ra không chỉ là bổ sung một số quy định riêng lẻ mà cần hình thành một khung pháp lý có tính hệ thống, đủ khả năng điều phối các hoạt động phát triển trong toàn bộ vòng đời dự án.

Trong quá trình hoàn thiện Luật Điện lực (sửa đổi), việc nghiên cứu xây dựng một chương riêng về ĐGNK, hoặc rộng hơn là phát triển năng lượng ngoài khơi, là một hướng tiếp cận cần được xem xét trên cơ sở đặc thù của lĩnh vực này. Chương riêng này không nhằm thay thế các quy định của pháp luật chuyên ngành về biển, môi trường, xây dựng, hàng hải hay tài nguyên, mà đóng vai trò xác lập các nguyên tắc chung, phạm vi điều chỉnh và cơ chế phối hợp giữa các lĩnh vực có liên quan.

Trước hết, pháp luật cần xác định rõ khái niệm và phạm vi của hoạt động phát triển ĐGNK. Phạm vi này không nên chỉ giới hạn ở việc xây dựng nhà máy điện và truyền tải điện vào bờ, mà cần bao gồm các hoạt động khảo sát, phát triển công trình biển, sử dụng hạ tầng năng lượng, tích hợp lưu trữ, chuyển đổi điện thành các dạng năng lượng khác và kết nối với các chuỗi giá trị năng lượng mới như hydrogen xanh, amoniac xanh hoặc các nhiên liệu sạch khác.

Bên cạnh việc xác định phạm vi, một khung pháp lý hoàn chỉnh cần quy định rõ trình tự phát triển dự án theo vòng đời, từ xác định khu vực tiềm năng, khảo sát, lập và cập nhật quy hoạch, lựa chọn nhà đầu tư, giao khu vực biển, cấp phép, xây dựng, vận hành, giám sát cho đến tháo dỡ và phục hồi môi trường sau khi kết thúc dự án.

Trong đó, hoạt động khảo sát cần được xem là một nội dung quan trọng. ĐGNK có đặc thù là quá trình chuẩn bị đầu tư kéo dài, phụ thuộc lớn vào dữ liệu gió, địa chất, địa vật lý và điều kiện tự nhiên ngoài khơi. Vì vậy, pháp luật cần làm rõ điều kiện khảo sát, phạm vi và thời hạn khảo sát, trách nhiệm quản lý và chia sẻ dữ liệu, cũng như cơ chế sử dụng dữ liệu trong quá trình lựa chọn và triển khai dự án. Đây không chỉ là vấn đề bảo đảm quyền lợi của nhà đầu tư mà còn là yêu cầu để hình thành hệ thống dữ liệu biển phục vụ quản lý nhà nước và phát triển dài hạn.

Một nội dung khác cần được tiếp cận phù hợp là cơ chế lựa chọn nhà đầu tư. ĐGNK là lĩnh vực có quy mô vốn lớn, yêu cầu công nghệ cao, thời gian chuẩn bị dài và liên quan đến chuỗi cung ứng quốc tế. Do đó, cơ chế lựa chọn cần bảo đảm tính cạnh tranh, minh bạch nhưng đồng thời phải phản ánh đúng đặc thù của dự án năng lượng ngoài khơi, bao gồm năng lực tài chính, kinh nghiệm triển khai công trình biển, khả năng bảo đảm chuỗi cung ứng và cam kết về an toàn, môi trường.

Do đặc điểm liên ngành, phát triển ĐGNK cũng đặt ra yêu cầu về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý. Một dự án ngoài khơi có thể liên quan đến nhiều loại hình sử dụng không gian biển như dầu khí, giao thông hàng hải, khai thác thủy sản, khu vực quốc phòng, tuyến cáp ngầm hoặc vùng bảo tồn. Vì vậy, bên cạnh quy định về đầu tư năng lượng, cần có cơ chế chia sẻ dữ liệu, đánh giá xung đột không gian biển và phối hợp xử lý giữa các cơ quan có thẩm quyền.

Phát triển ĐGNK cũng cần gắn với các nguyên tắc về bảo vệ môi trường và phát triển bền vững. Quá trình đánh giá tác động môi trường không chỉ tập trung vào giai đoạn xây dựng mà cần được xem xét trong toàn bộ vòng đời dự án, bao gồm tác động đến hệ sinh thái biển, hoạt động khai thác tài nguyên khác, phương án tháo dỡ công trình và phục hồi môi trường sau khi dự án kết thúc. Đây là yêu cầu quan trọng để bảo đảm phát triển năng lượng tái tạo đi cùng với bảo vệ tài nguyên biển.

Một vấn đề có ý nghĩa lâu dài là cơ chế phát triển và sử dụng hạ tầng dùng chung. Các dự án ĐGNK có thể chia sẻ cảng dịch vụ, cơ sở hậu cần, tuyến cáp, trạm biến áp, hệ thống vận chuyển và các công trình phụ trợ khác. Việc xây dựng cơ chế cho phép sử dụng chung hạ tầng không chỉ giúp giảm chi phí đầu tư mà còn nâng cao hiệu quả sử dụng không gian biển và hạn chế tác động môi trường do phát triển phân tán.

Một chương riêng trong Luật Điện lực không thể giải quyết toàn bộ các vấn đề liên quan đến phát triển năng lượng ngoài khơi, nhưng có thể tạo ra nền tảng pháp lý thống nhất để kết nối các chính sách, phân định trách nhiệm quản lý và định hướng phát triển dài hạn. Đây là điều kiện quan trọng để chuyển ĐGNK từ một dự án năng lượng riêng lẻ thành một ngành công nghiệp có cấu trúc, có chuỗi giá trị và có khả năng đóng góp vào quá trình chuyển dịch năng lượng.

Ở tầm nhìn rộng hơn, việc xây dựng khung pháp lý cho ĐGNK không chỉ nhằm tháo gỡ các điểm nghẽn của một lĩnh vực năng lượng mới, mà còn là một bước cụ thể hóa định hướng phát triển kinh tế biển trong giai đoạn mới. Khi được thiết kế theo hướng tích hợp giữa năng lượng, công nghiệp, hạ tầng biển và dịch vụ kỹ thuật, ĐGNK có thể trở thành một trong những động lực thúc đẩy quá trình hiện thực hóa mục tiêu xây dựng Việt Nam trở thành quốc gia biển mạnh theo tinh thần Nghị quyết số 20-NQ/TW, ngày 28-7-2026 của Ban Chấp hành Trung ương.

Lợi thế công nghiệp biển và yêu cầu hoàn thiện thể chế

Việt Nam có một lợi thế đáng kể trong phát triển ĐGNK khi đã tích lũy được nền tảng công nghiệp biển qua nhiều thập niên phát triển các ngành kinh tế ngoài khơi, đặc biệt là dầu khí. Hệ sinh thái này bao gồm năng lực khảo sát địa chất, địa vật lý biển, thiết kế công trình, cơ khí chế tạo, xây lắp ngoài khơi, vận tải biển, dịch vụ cảng, vận hành và bảo dưỡng công trình biển.

Những năng lực đã được hình thành trong quá trình phát triển công nghiệp biển có khả năng tạo nền tảng cho việc tham gia sâu hơn vào chuỗi giá trị ĐGNK. Các doanh nghiệp cơ khí có thể tham gia chế tạo kết cấu, thiết bị và công trình phụ trợ; hệ thống cảng biển có thể hỗ trợ hoạt động tập kết, lắp ráp và vận chuyển thiết bị; lực lượng kỹ thuật biển có thể tham gia khảo sát, xây dựng, vận hành và bảo dưỡng các dự án năng lượng ngoài khơi.

Đây là lợi thế quan trọng bởi phát triển ĐGNK không chỉ cần nguồn tài nguyên gió mà còn cần năng lực công nghiệp, hạ tầng logistics và nguồn nhân lực có kinh nghiệm làm việc trong môi trường biển khắc nghiệt. Những quốc gia thành công trong lĩnh vực này thường không chỉ phát triển các dự án phát điện mà còn xây dựng được hệ sinh thái sản xuất, dịch vụ và công nghệ xoay quanh ngành công nghiệp năng lượng ngoài khơi.

Bên cạnh năng lực công nghiệp biển, Việt Nam cũng có tiềm năng kết nối ĐGNK với các lĩnh vực năng lượng mới. Điện sản xuất ngoài khơi có thể trở thành nguồn đầu vào cho các chuỗi giá trị như hydrogen xanh, amoniac xanh, nhiên liệu sạch cho vận tải biển hoặc các giải pháp thu giữ, sử dụng và lưu trữ carbon. Sự kết hợp giữa năng lượng tái tạo, hạ tầng biển và các ngành công nghiệp liên quan có thể tạo ra mô hình trung tâm năng lượng tích hợp, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực và hỗ trợ quá trình chuyển dịch năng lượng.

Tuy nhiên, lợi thế công nghiệp chỉ có thể chuyển hóa thành năng lực cạnh tranh khi đi cùng với một môi trường pháp lý ổn định, minh bạch và có khả năng dự báo. Khi các vấn đề về khảo sát, quy hoạch, sử dụng không gian biển, đầu tư, tiêu thụ sản phẩm và chia sẻ hạ tầng chưa được làm rõ, rủi ro pháp lý sẽ làm hạn chế khả năng huy động vốn, công nghệ và sự tham gia của các nhà đầu tư trong nước cũng như quốc tế.

Trong lĩnh vực ĐGNK, thời gian chuẩn bị dự án thường kéo dài nhiều năm, từ khảo sát tài nguyên đến xây dựng và vận hành công trình. Vì vậy, sự ổn định của chính sách và tính nhất quán của hệ thống pháp luật có ý nghĩa quyết định đối với khả năng hình thành chuỗi cung ứng trong nước. Chậm hoàn thiện thể chế không chỉ làm chậm một dự án riêng lẻ mà có thể làm mất cơ hội phát triển cả một chu kỳ công nghiệp.

ĐGNK vì vậy cần được nhìn nhận như một cấu phần quan trọng của chiến lược phát triển năng lượng biển và kinh tế biển bền vững, thay vì chỉ là một loại hình nhà máy điện đặt ngoài khơi. Việc hoàn thiện khung pháp lý cho lĩnh vực này không chỉ nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển một nguồn năng lượng mới, mà còn tạo nền tảng để Việt Nam khai thác hiệu quả lợi thế công nghiệp biển, thúc đẩy chuyển dịch xanh và tham gia sâu hơn vào chuỗi giá trị năng lượng toàn cầu.